从全国经验看顺德“村改”
加入时间：2019-06-28 15:17 访问量：4744 信息来源: 南方日报
土地资源不足、开发效率不够高，是佛山当前的发展难题，也是全国各地都面对的一道必答题。
顺德的 " 头号工程 " 村级工业园改造就此引来了关注。在日前于顺德举行的第二届 " 节地中国 " 学术研讨会上，全国 70 多名有关单位负责人、专家在顺德进行了思想碰撞，探讨如何在土地开发利用的 " 存量时代 " 更好地以节约集约用地推动高质量发展。此前在 5 月，顺德还因 " 土地节约集约利用成效好、闲置土地少 " 获国务院办公厅通报表彰。
去年开始的村级工业园改造攻坚战，是顺德在过去多年节约集约用地探索基础上的一次再突破。改革开放初期，顺德将包括集体用地的大量土地投入到工业化进程中，大大提高了土地利用的经济与社会效益。从本世纪初以来，顺德又率先提出并推进了土地利用集约化的实践，为迈向高质量发展奠定空间基础。
在粤港澳大湾区加速融合发展、区域间联系日益紧密的今天，如何从更大的视角看待顺德村级工业改造，顺德又如何从全国其他地方的探索中得到相互的印证和借鉴？记者发现，它们在高效发挥政府与市场合力等方面有着共性，并得到了多方肯定，可以是顺德 " 村改 " 下一步的深化方向。
大数据赋能低效用地再开发
知己知彼百战不殆，是打赢村级工业园改造这场 " 攻坚战 " 的前提。在去年启动本轮村改之初，顺德就发布了一组统计数据：全区 382 个村级工业园，占地 13.5 万亩，拥有 1.9 万家企业，占用全区已投产工业用地面积的 70%，却只贡献 27% 的产值和 4.3% 的税收。
这些基础数据还并不够。由于村级工业园改造是一项全局性的攻坚，无论是征地拆迁，还是环境提升、配套建设，实际上都与用工、用水、用电、环保、消防、安全生产、社保、税务等领域息息相关。例如一家企业处在什么样的发展水平、对环境的影响怎样，要采取怎样的方式去更高效地服务，使其成为村级工业园改造的支持与推动者，就需要掌握这些信息。
" 低效用地再开发涉及到国土、规划环境社会经济等众多数据，且基础数据类型复杂、结构多样化、容量大标准不统一，属于典型的大数据研究范畴。" 华南农业大学资源环境学院地理信息系教授胡月明在《面向低效用地再开发全生命周期管理的土地大数据平台》演讲中说，应用大数据对土地情况进行监测、管理和辅助决策，是一项非常复杂而必要的工程。
从去年开始，顺德以龙江镇为试点，建设了针对村级工业园改造的征信平台，掌握辖内 78 个园区已录入系统的近 3000 家企业的详细信息。平台以物业地址为检索端口，建设了涵盖企业物理空间分布以及用工用水等各项数据，摸清了自身家底，为实现更好研判决策、统筹管理和精准执法提供了坚实基础。今年以来，该系统逐步向全区进行推广。
长三角地区的节约集约用地实践中，多个地区也十分注重对大数据系统的构建，如宁波江北区，就将 " 理清基础数据 " 作为其改造低效用地的主要经验之一。当地对已注册登记且实际占用土地、厂房和仓库等要素资源的工业企业，包括水电气等公益性企业，都进行登记备案和调查摸底，重点对企业近五年的生产经营、资源消耗、税收贡献等情况进行跟踪分析和研判，建立分类分档、公开排序、动态管理的综合评价机制，形成企业资源 " 一图一库 "。
南京江宁区还将卫星遥感等多重技术应用到数据系统建设中，在搭建产业用地地理信息系统的基础上补充税收环保等数据，开发了 " 江宁区产业用地绩效评价管理系统 "，充分利用遥感影像图、地籍图、土地利用总体规划图、城市规划图落实地块，将低效用地地块纳入信息化体系统一管理，实现再开发地块全程信息化监督管理。
在技术的普遍牵引下，四川、陕西、江西等内陆地区在低效用地整理提升上也开创了自己的经验，与珠三角、长三角相比在一定程度上是同步的。如在西安，当时也十分重视技术工具在盘活处置存量土地中的应用和指导，积极推进 " 一张图 " 建设，建立存量建设用地台账，纳入 " 一张图 " 管理。通过利用 " 一张图 " 成果，西安在清理闲置土地时，可以详细列出并找出当时的测图坐标。
大数据信息系统的有效建设，将有助于为低效用地再开发利用的全生命周期赋能。胡月明以无锡和广州白云区等地为例介绍，相关系统解决了各监管系统相互独立等问题，其中白云区的再开发现场监管效率提升了 30%。
瞄准中小企业提供公共产品
企业是市场的主体，政府加强为企业服务义不容辞，也越来越成为各地共同的追求。但是在服务的过程中，由于政府的精力和责任有限，有的地方更习惯于集中精力服务大型企业。因为土地利用效率低，相关的配套水平低，因此服务中小企业的能力也受到限制。
在整治提升低效用地的过程中，包括顺德在内的全国各地纷纷将目标瞄准了中小企业，希望通过改造为他们提供更好的公共产品。去年 11 月，上海发布《关于促进资源高效率配置推动产业高质量发展的若干意见》《关于本市全面推进土地资源高质量利用的若干意见》等新政策，鲜明提出，低效产业用地的治理首先要树立 " 产业用地是具有公共属性的要素资源 " 的理念。
在浙江，工业园区的建设运营者已经不是传统意义上的开发商，而被认为是 " 制造业的服务者 "。去年 9 月，浙江发布《关于加快小微企业园高质量发展的实施意见》，提出非房地产企业开发、行业指向明确的新建工业小微企业园可归口工业固定资产投资项目进行审批和统计。小微企业园因此成为一种 " 准公共产品 "，不少针对工业固投的优惠减免和扶持政策，通过对园区的支持传导到了实体企业身上。
政府对中小企业的公共服务将通过全新建成的园区进行。为了在新的载体上加强企业服务能力，有的地方引入了现有的其他园区运营方。南京江宁区提出，对于周边相对落后的中小工业集中区，由省级以上园区托管，实行统一管理机构、统一规划建设、统一招商引资、统一管理服务，充分发挥省级以上开发园区在开发、招商、运营和管理等方面的优势。如东山工业集中区高桥片区，就由东山国际企业总部园整体托管。
顺德对于园区的作用较早形成了清晰认识。在本轮村级工业园改造攻坚战中，提出了努力打造 30 个主题产业园，包括广东工业设计城、博智林机器人谷、龙江智能家居产业园等。目前，30 个主题园区的规划方案已经成型，部分园区已经开始建设和升级工作，并且引入了专业的园区运营商。
作为政府服务与企业发展之间的 " 中介 "，园区运营方可以是类似江宁区一样从当地现有的成熟运营者移植，也可以是从外部引入的 " 鲶鱼 "，顺德两方面皆有。在内部方面，当地的国资企业顺德科创集团，不仅成为了容桂街道海尾德龙智造科技园的联合运营方，而且正在复制和深化这一模式，力争 5 年科技园区开发面积不少于 100 万平方米。
苏州兰生、温州万洋等一批从江浙地区闯入的 " 鲶鱼 " 们，也在顺德寻找新的机遇。今年 4 月，万洋集团正式在顺德龙江开工其首个珠三角项目。万洋集团的万洋众创城批量为中小企业建设厂房，并且提供融资租赁、云平台、产业链引进等多重服务，并且在一些场景下承担了政府对单个企业之间的媒介，实际上正是提供的一种 " 准公共服务 "。目前，顺德还需要引入更多这样的产业运营商。
以市场力量激活改革能动性
" 改造旧厂房不难，难的是你新建那么高的多层厂房之后，可以卖得出去、租得出去，各方都有收益。" 中国农业大学土地科学与技术学院副院长朱道林对珠三角地区的存量土地再开发十分关注。他在考察顺德恒鼎工业园等地改造成果之后表示，作为改革开放先发地区的珠三角，从厂房建设质量到产业组织方式都到了变革之时，这是必然的趋势。
顺德在 2005 年创新打造的天富来国际工业城，是国内较早利用旧厂房建设现代化工业园区的尝试。该项目打破传统向空中 " 要地 "，建设高层标准厂房，虽然取得了成功，但在其开发最初也曾遇到招商难的困境。因为那时候粗放运营的村级工业园还很多，许多企业也没有发展到需要标准化现代厂房的阶段，即市场的动力不足。
同时，" 有形之手 " 的推动力不足，也是当时虽然起步但并未能大范围铺开，甚至有些地方仍在建设普通村级工业园的原因。朱道林表示，" 改造过程中是需要大量成本的，如果说没有提高容积率等政策助力资金的增值，前面的改造也做不到。"
到了 2018 年，情况已经发生了根本性的变化。在区委区政府宣布把村级工业园改造作为 " 头号工程 " 来抓，并且陆续出台一系列政策之后，顺德区乐从镇上华村党委书记曾剑雄表示，等这一天已经等了多年。大约 10 年前，该村就意识到传统的村级工业园不符合未来发展需求，希望拆除重建现代化产业园区，但是改造产业导向、城市规划、产业管理、财政支持等多个职能部门、多种法律法规引导，并非想改就能改。
改造的成功有赖于政府与市场的合力，尤其是激发各方市场主体的积极性。" 在改造过程中，政府在保证公共利益不受损的前提下，要让部分产权人和企业机构发挥积极作用，调动社会和市场参与低效用地再开发的积极性。" 浙江大学土地与国家发展研究院常务副院长叶艳妹说。
一方面是激发和创造积极性。如在深圳的天安云谷，按照《深圳市城市更新办法》，政府主要进行城市更新单元的计划管理、规划审批等。更新范围内的公建配套（道路、学校）由政府和企业按照企业出资 60%、政府补贴 40% 原则，统一由开发企业代建，大大地提升了公建配套的供给效率。其中，保障性住房等配建项目，由政府按造价加合理利润回购，顺利推进了项目实施。
另一方面是引导与规范积极性。和顺德在招商中提出运用 " 亩均论英雄 " 等原则一致的是，浙江从 2014 年就在全省范围内全面实行分类分档的城镇土地使用税减免政策，通过 " 高征高奖 " 的反向激励机制，倒逼企业转型发展或腾退土地，提高土地利用效率。此外还将企业分为 A、B、C、D 四类并实行动态管理，配套实施用能、用电、用地、用水、排污权等资源要素差别化政策措施。
" 市场主体是有决策权的，但是政府要用规划、管制和整体使用布局去引导，保证社会资本能够实现使用资金平衡。" 朱道林说，市场与政府要在各自的环节发挥好合力。
